最高法院判例：“因不动产提起的行政诉讼”及最长起诉期限

【裁判要旨】

一、“因不动产提起的行政诉讼”

“因不动产提起的行政诉讼”，在行政诉讼中涉及两个重要问题，一是涉及专属管辖，二是涉及最长起诉期限。《行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”这一规定被称为专属管辖。作出这种制度安排，主要是考虑法院行使审判权的便利性。不动产所在地法院能够就近调查、勘验、取证、测量，以及就近执行判决。实践中，对于何为“不动产”并无争议，一般是指不能移动其位置或者其位置移动后就会引起其性能、价值、形状等改变的财产，主要指土地（包括滩涂、草原、山岭、荒地等）及其地面附着物。真正存在争议的是何为“因不动产”，亦即如何界定“因不动产提起的行政诉讼”。通说认为，一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷，而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。正是基于这种认识，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出界定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。

二、最长起诉期限

“因不动产提起的行政诉讼”，也涉及最长起诉期限的确定。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款虽然是对《行政诉讼法》第二十条的解释，但也同样适用于第四十六条第二款。亦即，适用二十年最长保护期限的案件，仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。

虽然《行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于自其身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的”，作出了起诉期限可以扣除或者延长的规定，但该规定并不适用于《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年和二十年的最长起诉期限。这是因为，所谓最长起诉期限属于客观期间，无论什么原因，都不发生扣除、延长。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

（2017）最高法行申8347号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张尚义，男，1956年9月8日出生，汉族，住山西省太原市万柏林区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张尚奇，男，1955年9月18日出生，汉族，住山西省五台县。

委托代理人李先娥，女，1960年8月9日出生，汉族，住山西省五台县新城区。系张尚奇之妻。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山西省五台县人民政府，住所地山西省五台县城向前街政府办公大楼。

法定代表人武新亮，该县人民政府县长。

再审申请人张尚义、张尚奇因诉山西省五台县人民政府（以下简称五台县政府）行政处理一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终22号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员杨立初、审判员张志刚参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

山西省大同市中级人民法院一审认为：2010年5月23日，五台县政府向茹村乡人民政府、山西煤炭运销集团天和煤业有限公司（以下简称天和公司）在内的多家单位下发了五政发〔2010〕35号《关于批转山西煤炭运销集团天和煤业有限公司和大同煤矿集团忻州同华煤业有限公司煤矿露天开采涉及农村有关问题处理方案的通知》（以下简称五政发〔2010〕35号文件）。该通知下发后，天和公司与五台县茹村乡山角村村委会签订了《露天煤矿征占用林地补偿协议》。天和公司与张尚奇签订了移民补偿协议，将其与张尚义在山角村的共有房屋、祖坟补偿款等一并领取。从煤矿企业兼并重组的整个过程看，五台县政府作出的五政发〔2010〕35号文件并无不当，且张尚义、张尚奇均已获得相应补偿，故其要求撤销五政发〔2010〕35号文件以及其他诉讼请求，均无事实根据和法律依据。依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第四项之规定，作出（2016）晋02行初16号行政判决，驳回张尚义、张尚奇的诉讼请求。

张尚义、张尚奇不服，提起上诉。

山西省高级人民法院二审认为：本案被诉行政行为是五台县政府作出的五政发〔2010〕35号文件，从文件内容看，主要是针对天和公司移民搬迁补偿、占地、生态绿化、复垦，新村选址、安全隐患排查处置等事项作出的原则性规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条第二款的规定，“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该条规定的“因不动产提起诉讼”，主要是指行政行为直接针对不动产的所有权和使用权的案件，即对不动产具有直接处分性的案件，比如房屋登记、土地确权、房屋拆迁类案件。对于不影响不动产所有权、使用权，而只是涉及不动产内容的，不属于“因不动产”。本案被诉的五政发〔2010〕35号文件只是涉及不动产相关内容，不涉及对土地房屋所有权、使用权的处分内容，故应当适用“其他案件”最长五年的起诉期限。被诉行政行为作出于2010年5月23日，张尚义、张尚奇于2016年5月24日提起诉讼，已经超过最长五年的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第二项之规定，应当裁定驳回张尚义、张尚奇的起诉，原审法院对本案予以实体审理，适用法律错误，依法应当予以纠正。关于张尚义、张尚奇提出的责令五台县政府停止违法许可对其合法权益造成的侵害，废止所有非法协议及要求五台县政府承担违法许可对其造成的经济损失等诉讼请求均系基于第一项诉讼请求提出的附随性诉求。张尚义、张尚奇的第一项诉讼请求既然不符合起诉条件，第二项、第三项诉讼请求也没有事实依据，故也不符合起诉条件，应当裁定驳回起诉。张尚义、张尚奇针对被诉行政行为实体方面提出的上诉理由均不能成立，依法应当予以驳回。根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第一项之规定，裁定撤销山西省大同市中级人民法院（2016）晋02行初16号行政判决；驳回张尚义、张尚奇的起诉。

张尚义、张尚奇向本院申请再审称：再审被申请人以租代征，对再审申请人土地房屋非法强拆。赔偿后诬告再审申请人敲诈，把民事当刑事违法做案。二审裁判认定只涉及动产而不涉及不动产是强盗理由，以超期起诉为由撤销原判驳回起诉，剥夺了再审申请人享有的诉讼权利。请求：撤销山西省高级人民法院（2017）晋行终22号行政裁定，撤销五政发〔2010〕35号文件，并案审理所采用的刑事判决书和裁定书，判决废止所有非法协议，判决再审被申请人赔偿一切经济损失、精神伤害和误工损失等。

本院认为：根据《行政诉讼法》第九十条的规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。就本案而言，已经发生法律效力的判决、裁定，是山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终22号行政裁定，该裁定撤销了一审判决，驳回了再审申请人的起诉。其改判理由主要有两点：第一，本案不属于“因不动产提起诉讼的案件”；第二，本案已经超过了最长五年的起诉期限。再审申请人正是对此认定表示不服。因此，这两个问题成为本院审查的重点。

一、“因不动产提起的行政诉讼”

“因不动产提起的行政诉讼”，在行政诉讼中涉及两个重要问题，一是涉及专属管辖，二是涉及最长起诉期限。《行政诉讼法》第二十条规定：“因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。”这一规定被称为专属管辖。作出这种制度安排，主要是考虑法院行使审判权的便利性。不动产所在地法院能够就近调查、勘验、取证、测量，以及就近执行判决。实践中，对于何为“不动产”并无争议，一般是指不能移动其位置或者其位置移动后就会引起其性能、价值、形状等改变的财产，主要指土地（包括滩涂、草原、山岭、荒地等）及其地面附着物。真正存在争议的是何为“因不动产”，亦即如何界定“因不动产提起的行政诉讼”。通说认为，一般是指因行政行为直接针对不动产而引起的行政纠纷，而不应当扩大解释为与不动产有任何联系的行政纠纷。正是基于这种认识，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款进一步作出界定：“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。”所谓“因行政行为导致不动产物权变动”，是指因行政行为直接导致不动产物权设立、变更、转让、消灭等法律效果。

二、最长起诉期限

“因不动产提起的行政诉讼”，也涉及最长起诉期限的确定。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款虽然是对《行政诉讼法》第二十条的解释，但也同样适用于第四十六条第二款。亦即，适用二十年最长保护期限的案件，仅限于“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”。本案中，山西省高级人民法院二审认为，“本案被诉的五政发〔2010〕35号文件只是涉及不动产相关内容，不涉及对土地房屋所有权、使用权的处分内容，故应当适用‘其他案件’最长五年的起诉期限”，符合前述司法解释规定的精神。其认定“被诉行政行为作出于2010年5月23日，张尚义、张尚奇于2016年5月24日提起诉讼，已经超过最长五年的起诉期限”，具有相应的事实根据。本院注意到，再审申请人因为服刑在一定期间内人身自由受到限制。虽然《行政诉讼法》第四十八条对“因不可抗力或者其他不属于自其身的原因耽误起诉期限的”以及“因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的”，作出了起诉期限可以扣除或者延长的规定，但该规定并不适用于《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年和二十年的最长起诉期限。这是因为，所谓最长起诉期限属于客观期间，无论什么原因，都不发生扣除、延长。

三、其他诉求

再审申请人在再审申请中还对相关刑事判决和裁定提出质疑，并要求并案审理。这一要求不符合行政诉讼的性质，也缺乏相应的法律依据。其提出的一系列赔偿诉求，也因主诉被依法裁定驳回，从而丧失请求的前提。

综上，再审申请人张尚义、张尚奇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人张尚义、张尚奇的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　杨立初

审 判 员　张志刚

二〇一八年六月二十九日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力