最高法院案例：起诉阶段，无需起诉人提供确切证据证明确实存在合法权益以及合法权益被侵犯

【裁判要点】

起诉人提起行政诉讼时有义务举证证明其与被诉行为有利害关系。但此种证明责任仅应是初步的、表面成立的；无需起诉人在起诉阶段即要提供确切证据证明确实存在合法权益以及合法权益被侵犯，更不能以起诉人的权益可能并不合法等实体理由否定起诉人提起诉讼的权利，起诉人是否与被诉行政行为存在利害关系，或者说是否存在某项权益在立案阶段难以判断的，可以登记立案待案件审理阶段再作判断，而不应迳行裁定不予立案或驳回起诉。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行再104号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）

宝鸡市恒信永业房地产开发有限公司。

委托诉讼代理人陈少芳，陕西金镝律师事务所律师。

委托诉讼代理人黄文龙，陕西金镝律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）

陕西省宝鸡市人民政府

委托诉讼代理人程立峰，陕西省宝鸡市人民政府工作人员。

委托诉讼代理人王涛，陕西省渭源律师事务所律师。

再审申请人宝鸡市恒信永业房地产开发有限公司（以下简称恒信永业公司）因诉被申请人陕西省宝鸡市人民政府（以下简称宝鸡市政府）强制拆除房屋、非法占用土地一案，不服陕西省高级人民法院（2016）陕行终184号行政裁定，向本院申请再审。本院提审后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

恒信永业公司诉称，2001年4月29日，恒信永业公司以出让方式取得宝鸡市××东段果品公司南面积2558.7㎡的土地使用权，原陕西省宝鸡市国土资源局依法向其颁发了宝市国用（2001）字第089号《国有土地使用证》（以下简称89号土地证）。后恒信永业公司在该土地上代建了三层楼房及地下车库，并享有该建筑物权。2012年3月9日，宝鸡市政府授权宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造指挥部公布《宝鸡市新东岭城市综合体拆迁改造项目企事业单位土地、房屋征收与补偿安置办法》，恒信永业公司所有的涉案土地及地上2间房屋、2个车库位于该改造项目的征收范围内。该拆迁指挥部办公室在未与恒信永业公司就涉案房屋及土地的补偿问题协商一致的情况下，突然拆除涉案楼房、强占了土地，该行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定。故向陕西省咸阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认宝鸡市政府强制拆迁涉案其位于宝鸡市××东段果品公司南土地上小三层三楼南向房屋（两间共约230㎡）和一楼车库两个（一楼东西两头各一间，每间27.3㎡）及强占89号土地证确认恒信永业公司享有使用权的2558.7㎡土地的行为违法。

陕西省咸阳市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案系行政侵权案件，恒信永业公司应当对行政机关实施了侵权行为且该行为侵犯其相关权益提供证据加以证明，现恒信永业公司无法提供有效证据证明宝鸡市政府对其实施了相应侵权行为，其对该节的起诉缺乏事实根据。恒信永业公司起诉宝鸡市政府强占土地却不能明确宝鸡市政府强占土地的具体形式，故其起诉宝鸡市政府强占土地的行为亦无相关事实依据。据此，一审法院以（2015）咸中行初字第00084号行政裁定驳回恒信永业公司的起诉。

陕西省高级人民法院二审认为，本案系恒信永业公司诉宝鸡市政府强制拆除房屋及强占土地提起的行政诉讼。恒信永业公司提起本案诉讼的前提是其对涉案房屋及土地享有所有权、使用权。2002年3月，恒信永业公司作为申请人递交了宝鸡市商品房屋注册登记申请书，该申请书中交验证件包括89号土地证。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”之规定，89号土地证项下的土地使用权已随嘉园住宅楼一并处分。恒信永业公司称其对涉案的2间房屋及2个车库享有所有权，但提交的证据不能证明上述主张。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一项及第四十九条第一项之规定，恒信永业公司的起诉不符合法定条件，其与被诉行政行为不具有利害关系。一审裁定驳回起诉的理由虽不妥，但处理结果正确，应予维持。据此，二审法院以（2016）陕行终184号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。

恒信永业公司申请再审称：1.其提交陕西东岭房地产开发有限公司提供的控规图图纸、宝鸡市城乡规划建设局审批的《总平面布置图》《社区办公用房移交表》、宝鸡市金台区十里铺街道东岭路社区居民委员会《承诺书》、物业收据、宝鸡市金华物业管理公司《借条》、宝鸡市金华物业管理公司与恒信永业公司签署的《安全协议》、购买车库的《商品房买卖合同》4份等新证据，能够证明被拆迁的涉案三层建筑物的实际存在，该楼房2间房屋、2个车库归恒信永业公司所有。2.提交的铁道部电气化工程局第三工程处第四工程段“欠条”、宝鸡市计划委员会立项批复、宝鸡市城市管理行政执法局行政处罚事先告知书等新证据，能够证明恒信永业公司拥有涉案2558.7㎡土地的使用权，其与被诉行政行为有利害关系。3.二审应组成合议庭审理，而本案由法官独任审理，违反法定程序；且二审法官主动要求宝鸡市政府提供一审裁定未予认定的证据并进行实体审查，亦违反法律规定。据此，请求撤销一、二审裁定，指令一审法院受理起诉。

本院经审查认为，本案争议焦点问题是恒信永业公司是否具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。因此，起诉人提起行政诉讼时有义务举证证明其与被诉行为有利害关系。但此种证明责任仅应是初步的、表面成立的；无需起诉人在起诉阶段即要提供确切证据证明确实存在合法权益以及合法权益被侵犯，更不能以起诉人的权益可能并不合法等实体理由否定起诉人提起诉讼的权利，起诉人是否与被诉行政行为存在利害关系，或者说是否存在某项权益在立案阶段难以判断的，可以登记立案待案件审理阶段再作判断，而不应迳行裁定不予立案或驳回起诉。

本案中，恒信永业公司起诉时提供了其与原陕西省宝鸡市城乡建设规划局于2006年7月7日签订的“东新社区办公用房代建协议”，该协议对涉案三层楼房的一层、三层房屋的产权归属并未涉及。恒信永业公司已经举证证明其长期实际占有使用争议房屋，且从无权利人提出异议，因此其与强制拆除争议房屋的行为有法律上利害关系，也即具有原告主体资格。同时，宝鸡市人民政府宝市地市复字〔2004〕16号审批土地件显示，在89号土地证被作为嘉园住宅楼交验证件被提交后，宝鸡市政府又于2004年9月6日批准同意恒信永业公司将该证项下363.6㎡的土地使用权转让给宝鸡市热力有限责任公司。二审法院在未对嘉园住宅楼所占用的土地权属以及恒信永业公司2004年土地转让行为进行全面分析和认定的情况下，即认定恒信永业公司对89号土地证项下的土地不享有使用权，主要证据不足。一、二审法院在恒信永业公司已经举证证明其与强制拆除房屋行为有利害关系的情况下，分别裁定驳回恒信永业公司的起诉和上诉，应予纠正。

综上，恒信永业公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销陕西省高级人民法院（2016）陕行终184号行政裁定；

二、撤销陕西省咸阳市中级人民法院（2015）咸中行初字第00084号行政裁定；

三、指令陕西省咸阳市中级人民法院继续审理本案。

二〇二〇年九月十四日